赵可金：全球治理知识体系的危机与重建

CISS 清华大学战略与安全研究中心 2022-10-08

赵可金

清华大学社科学院副院长，战略与安全研究中心副主任

新冠肺炎疫情对整个世界产生了重大而深远的影响，应对新冠肺炎疫情过程中暴露出来的严重问题凸显了全球公共卫生治理的脆弱性。随着疫情蔓延，不仅广大发展中国家深受其害，就连欧美发达国家也显得不堪一击。疫情引发的种种次生灾害如经济衰退、社会停摆、权力扩张甚至地缘政治回归等，更令人对全球治理的未来感到忧心。面对疫情冲击，整个国际社会非但没有形成“抗疫统一战线”，反而陷入了相互责怪和彼此“甩锅”的局面，以至于有人惊呼全球化逆转和世界秩序坍塌。不难看出，新冠肺炎疫情令全球治理陷入困境，一些国家的退群、废约、筑墙、排外、内顾等趋势日益明显，一些国家热衷于拼凑各种选择性的国家集团和俱乐部，“民主国家联盟”“供应链联盟”“价值观联盟”等形形色色联盟不断涌现，对以联合国为中心的全球治理体系形成巨大挑战，全球治理重新面临历史的十字路口，以西方视角为主导的全球治理理论面临着解释力的危机。因此，如何在真正全球视野中重新解释全球治理，摆脱西方知识体系主导的全球治理理论的意识形态窠臼，建立基于真正全球意义之上的全球治理新知识体系，成为当下和今后较长一段时期内全球治理研究的重大理论课题。

一、重新厘定全球治理的内涵

“治理”概念源自于西方。在英语中，治理(Governance)起源于拉丁文和古希腊语中的“掌舵”，原意是控制、引导和操纵，经常与政府(Government)一词混用，主要用于描述与国家公共事务相关的宪法和法律的执行问题。“治理”真正被重视开始于16世纪。为了拓展海外殖民地，争夺大西洋海上霸权，欧洲列强爆发了连绵不断的战争。针对战争带来的巨大破坏，荷兰法学家雨果·格劳秀斯(Hugo Grotius)和塞缪尔·普芬道夫(Samuel Pufendorf)重新界定古罗马关于民族权利的概念，力图制定一部足以约束列强行为的国际法规范。但是，在信奉“丛林法则”的近代殖民开拓时期，主导国际关系和国际秩序的仍是国家权力，基本法则是强权即真理，两位学者在此种时代背景下所做的一切只能是徒劳。

现代意义的治理概念最早出现于20世纪80年代。1989年，世界银行(World Bank)讨论撒哈拉以南非洲的发展问题，认为这些地区的发展之所以问题重重，最重要的原因是治理危机，主张应该加强国际组织和非政府组织对公共事务的参与，实现自下而上的“没有政府的治理”。冷战结束后，随着经济全球化进程的加快，全球治理问题日益引起国际社会关注，有关全球治理的研究在世界各国逐渐兴起。但是，关于全球治理的内涵，不仅社会上众说纷纭，学术界至今亦存在很大争论，对全球治理的概念表述常见的有“全球治理”“世界治理”“国际治理”“国际秩序的治理”“没有政府的治理”“全球秩序的治理”等，概念的多样化足以体现全球治理研究方面的混乱程度。

从严格的学术意义上来说，一个学术范畴的引入必然意味着在学理上抽象了某一类客观事实，这一客观现象作为一种前所未有的新颖事实在社会生活中持续地发挥作用。“全球治理”由德意志联邦共和国前总理维利·勃兰特(Willy Brandt)在20世纪90年代初提出和倡导，他与瑞典前首相卡尔森(Gösta Ingvar Carlsson)等28位国际知名人士于1992年在联合国发起成立了全球治理委员会，并于1995年发表《天涯成比邻》报告。在该报告中，治理指的是个人、各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的综合，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程，其具有四个特征：一是治理不是一套规则和一种活动，而是一个过程；二是治理过程的基础是协调，而非控制；三是治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；四是治理是持续互动而非一种正式制度。基于上述特征，全球治理最终被界定为“各种各样的个人、团体——公共的或者私人的——处理其公共事务的综合，通过这一过程，各种互相冲突和不同利益得到调和并采取合作行动。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种经人们同意或者符合其利益的非正式制度安排”。全球治理委员会从互动过程角度界定的全球治理，涵盖众多行动体的共同参与，以及各种非制度性的协调行动，更加注重各行为体间的利益协调和合作达成的过程，因而内容极为庞杂。

2007年，联合国开发计划署发表《治理指数：使用手册》，进一步明确了治理的定义，提出治理是一套价值、政策和制度的系统，是一个社会通过自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识以及采取行动的过程。治理由制度和过程组成，公民和群体可以通过这些制度和过程表达自身利益，减少彼此间分歧，履行合法权利和义务。然而，这个定义依然比较繁琐，无法简明概括治理的内涵，在边界上也不十分清晰。

美国学者詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)和德国学者恩斯特·奥托·泽姆(Emst-Otto Czempie)提出了一种机制主义的治理观，将全球治理界定为一系列活动领域中的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。换言之，全球治理是一套没有公共权威的管理人类活动的行之有效的机制。治理与政府统治有着重大区别。治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的活动，治理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制。全球治理可以设想为“包括通过控制行为来追求目标以产生跨国影响的各类人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统”。另一位美国知名学者奥兰·扬(Oran R.Young)认为，治理体系是不同集团的成员就共同关心的问题制定集体选择的特别机制，这种机制具有多种形式，包括传统的部落组织模式、中世纪欧洲的治理机构模式、现代主权国家机制模式以及全球社会、政治和经济组织的雏形结构模式。显然，在奥兰·扬看来，全球治理是历史的产物，且含义极为广泛，涵盖了自古至今的不同治理模式，未来的全球治理模式不过是以往治理模式的变迁而已。不过，奥兰·扬的定义过于偏重制度，而对不同制度之间的关系、国家与国际制度的关系、调节国际制度中的利害冲突等问题没有予以充分强调和说明。

此外，还有很多学者从不同角度对全球治理的内涵做出了自己的界定。劳伦斯·芬克尔斯坦(Lawrence Finkelstein)直言不讳地宣称全球治理就是处理超越国界的关系，就是治理而没有主权，就是在国际上做政府在国内做的事。戴维·赫尔德(David Held)则强调全球范围的、多层次的、民主参与的治理。除政府以外，社会上还有一些其他机构和组织负责维持秩序，参加对经济和社会的调节。各国政府不再垄断指挥和仲裁的政治职能。现在，行使这些职能的是多样性的政府和非政府组织、私人企业和社会运动，它们合在一起构成本国和国际的某些政治、经济和社会协调形式。因此，全球治理应该是一个规范的系统，主张所谓“没有政府的治理”，即一个由共同价值观和共同事业来指导的管理体系，通过共识建立权威，通过体现共同目标的主动精神进行治理。罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)和约瑟夫·奈(Joseph S.Nye, Jr)对全球治理的认识包容了前述看法，将全球治理界定为以正式和非正式的程式和制度来指导和限制一个集团的集体行为，认为全球治理旨在努力探索一种自由放任和世界政府之间的中间方案，即一套提高协调性，创造疏导政治和社会压力安全阀的治理机制，这样的治理机制需要不同性质组织的参与，包括政府、私人部门和第三部门。基欧汉等人的看法得到了学界的广泛认同。在此基础上，一些学者将全球治理分解为“为什么治理”“谁治理”“治理什么”“如何治理”以及“治理得怎么样”五个问题。

在中文语境下，治理的含义更为宽泛，与管理、统治和整修等概念内涵非常接近。《荀子·君道》中提及治理，认为“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”。《孔子家语·贤君》亦谓“吾欲使官府治理，为之奈何?”显然，中国文化中的治理泛指治国理政相关事务，有顺应天道而归正的含义。然而，在政治学和公共管理学科中，关于治理概念的理解受到西方学者较大的影响，基本上局限于“没有政府的治理”的理解范式。比如俞可平认为，所谓全球治理指的是通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以及维持正常的国际政治经济秩序。蔡拓认为，全球治理是以人类整体论和共同利益论为价值导向，多元行为体平等对话、协商合作，共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动。俞正梁、陈玉刚、苏长和等学者认为，全球治理是全球政治的一种形式，是一种没有世界政府的治理，是一个由共同理念和共同视野来指导的管理体系，它通过共识树立权威，不一定需要以强制为手段，靠的是闪耀着共同光芒的主动精神。总之，在学者们看来，全球治理即在没有权威机构的情况下管理超国界和跨国界的事务，在国际上实施政府在国内所扮演的功能。可见，受西方主流话语影响，中国学者所谓的全球治理内含着一种秩序性追求，亦如罗西瑙所言，治理是“秩序加意向性”，具有共同目标和规则。显然，这一秩序带有极强的西方中心论色彩，其所追求的秩序本质上是西方规则主导的秩序。

然而，进入21世纪以来，国际力量对比发生重大变化，西方主导的国际秩序遭遇严峻挑战。尤其是新冠肺炎疫情加快了世界百年未有之大变局的进程，基于西方秩序之上的治理内涵本身也要求进行与时俱进的调整，以包容和吸纳非西方世界对治理的理解，使之成为真正意义的全球治理。俞可平认为，全球治理要素主要包括治理主体、治理客体、治理价值、治理规制以及治理效果等，分别对应回答了谁治理、治理什么、为什么治理、如何治理、治理效果如何等问题。然而，这一认识更多是从主客体分离的认识论和现象描述的角度认识全球治理，没有回答全球治理的本质特征，不利于人们对全球治理逻辑的理解。事实上，全球治理本身是一个主客体和合共生的整体，是由各种公共的、准公共的、私人的机构共同参与全球公共事务，进而达成不同程度的全球集体行动并确定稳定秩序的过程，其核心是如何克服集体行动困境的问题，或者说“如何组织集体行动”的问题。因此，与统治、管理、参与等行为不同，真正的全球治理并非没有政府的治理(governance without government)，而是与政府一起合作的治理(governance with government)，没有国家尤其是负责任的大国参与和大国担当，全球治理就只能停留在坐而论道的规范层面，无法转化为有效的治理行动。因此，理解全球治理的本质需要把握以下三个本质特征。

一是治理主体的开放性。全球治理的主体是开放的，呈现为网络化而非等级化的结构，涵盖国家、非国家乃至个人等众多行为体。与政府统治、经济管理不同，治理行为不是法律赋予的权力体系，而是积极行动的责任体系，治理不存在能力问题，只存在意愿问题，即不管是国家治理、社会治理还是全球治理，治理的本质属性是积极公民精神。尽管政府统治可以通过民主化实现决策的开放透明，工商管理也可以通过履行社会责任以包容更多的利益相关者，但其核心是权力而不是责任。治理意味着意愿和责任，参与全球治理的行为体是一些责任主体，只要坚持公共责任导向，就可以参与治理和全球治理。当然，推动政府决策民主化和企业社会责任，也可以被称为政府治理和企业治理。

二是治理对象的全球性。全球治理仅解决那些国家间的事情，仅治理全球性问题，而国家内部事务属国家治理范畴。因此，全球治理不是以国家为中心的治理，而是以人类为中心的治理，集中解决事关全人类的、超越单一国家的问题。传统上，国家间的问题主要涉及和平与发展，即如何避免和防止战争和实现国家发展繁荣，分别属于国际关系和国际政治经济学问题。与国际关系和国际政治经济学相比，全球治理要解决的是国家和国际关系无法解决进而上升到全球层次的问题。属于主权范围内的事情并不是全球治理要关注的问题，但如果主权无法履行对人类权利的保护责任(Responsibility to Protect，简称R2P)时，就需要被纳入全球治理的范畴。国家间通过和平谈判的外交、同盟、集体安全等手段能够解决的问题，也不是全球治理关注的问题，全球治理仅仅是在国际关系失灵的情况下出现的一道新的堤坝，它遵循辅助性原则，主要致力于提供全球公共物品。

三是治理方式的协商性。全球治理是在假定没有世界政府的前提下，有关各方形成集体行动的过程。在全球范围内形成集体行动并提供全球公共物品是一项十分困难的事情，根据公共物品理论，任何一个理性行为体为了维持自己的利益，都不愿主动向社会提供公共物品，特别是在安全、军事等高级政治议题领域，更多的理性行为体都抱着观望和搭便车的心理，最终的结果就是回归“霍布斯丛林法则”。如何通过协商有效组织集体行动成为全球治理要解决的核心问题。因此，全球治理的本质属性是一个过程安排而非结构安排，这一过程能否导向特定的结果从根本上来说是不确定的。从这个意义上来说，虽然强调全球治理的价值十分重要，但治理价值并非全球治理的必要因素，全球治理在本质上对价值保持开放性，最终确立什么价值是协商过程的产物，而不是预先既定的产物。

二、重新评估全球治理的理论路径

当今世界正经历百年未有之大变局，传统的国际关系理论处理各种全球性事务的能力下降，国家开始参与到传统外交渠道之外的更广泛的网络之中。在治理体系中，一种基于能力建设、透明化、市场动机或者道德考虑的新型责任和执行体系与传统的正式机制一道成为治理的主要工具。到20世纪中叶，大量的正式条约和国际组织开始成为治理国际公共事务的主要工具。2008年金融危机爆发后，大量的金融管理措施并非仅仅出自国家，也来自国际组织、非政府组织甚至行业协会，比如巴塞尔银行监督委员会和国际保险监督委员会出台了大量塑造全球经济发展的技术标准。在气候变化领域中，国家之间的谈判协议旷日持久且反复无常，还不如私有部门通过在产品上标注环保产品来影响市场和消费习惯有效果。所有这些变化引发了三个主要问题，全球治理引发了什么样的变化，为什么会发生这样的变化，以及这种变化会产生什么样的影响。

最初理解国际事务这些变化的主导理论路径是经典现实主义，其认为国际社会是无政府状态，国家是基本的行为主体，国与国之间的关系取决于国家权力决定的国家利益。但是，随着越来越多的国际组织和跨国关系进入视野，强调国际结构的新现实主义应运而生，这一理论路径假定国际社会处于无政府状态且国家的主导目标是寻求安全，故而国家之间的合作要么不可靠，要么不可持久。在这种情况下，国家之间的互相信任是不可能的。因此，现实主义者的分析往往认为这些结构性的障碍决定了所谓的全球治理观念是荒谬的和有违常识的。20世纪70年代后，随着美国在越战中失利、石油危机冲击，现实主义和新现实主义理论开始遭遇挑战，一些学者开始提出新自由制度主义理论，用以解释国家间相互依赖和国际制度影响力。1977年，罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈出版推出《权力与相互依赖》一书，认为国际组织是对国家间相互依赖的一种理性反应，跨国政治并非是无足轻重的。后来，基欧汉在《霸权之后》一书中进一步阐释国际制度对国际合作的激励意义，通过对制度的微观经济学分析，发现国际机制可以通过降低成本、促进沟通和塑造偏好与预期等促进国家之间在特定情况下开展所谓“霸权后合作”。新自由制度主义理论(或称修正的结构现实主义理论)引发了新自由主义与新现实主义之间的争论，争论的焦点在20世纪90年代从国际制度是否重要转移到国际制度如何才能有意义。

冷战结束后，相关理论解释的争论步入了一个新阶段。相关的讨论已经超越了以国家为中心的研究，也超越了对国际条约和国际正式制度的研究，集中于国内政治与国际政治的融合、非国家行为体在全球政治中的作用、私人治理的出现、新型的国际标准及其顺从行为以及日益增长的制度网络复合体等主题上。关于全球治理的理论解释归结起来可以概括为以下四类：功能主义理论、利益竞争理论、观念理论和历史理论。尽管四类理论之间强调不同的变量和因果联系，但它们之间不完全是互斥和竞争性的，全球治理的行为在很多情况下可以综合四种理论进行解释。

1、功能主义理论

功能主义(Functionalism)是社会学的一个理论流派，滥觞于英国社会学家斯宾塞(Herbert Spencer)、法国社会学家涂尔干(Emile Durkheim)和美国社会思想家塔尔科特·帕森斯(Talcott Parsons)、R.K.默顿(Robert K.Merton)、K.戴维斯(K.Davis)、M.J.利维(Marion J.Levy)、N.J.斯梅尔塞(Neil Joseph Smelser)等社会学家是功能主义理论的代表人物，在20世纪50—60年代，风行一时。功能主义认为社会是具有一定结构的社会系统，只有满足适应、目标达成、整合、潜在模式维系等功能，才可以使系统保持稳定。在国际关系研究中，功能主义理论是二战后关于多边机构的主流理论，主要代表人物是戴维·米特兰尼(David Mitrany)、理查德·哈斯(Richard Nathan Haass)、施密特(Helmut Heinrich Waldemar Schmidt)、约瑟夫·奈等。

功能主义理论认为，全球主义所产生的治理需求恰好为自己创造出相应的供给，所有的治理遵循着生物学进化意义上的适应性逻辑，是一种环境决定论。比如联合国等国际机构的治理是国际事务需求决定的，而这些需求是国内政府无法满足的，只能由国际合作解决。按照米特兰尼的解释，“必须把那些相同的利益，在它们相同的地方，按照相通的程度结合起来”。在《一个有效的和平体系》和《政治学中的功能主义理论》中，对世界银行和国际劳工组织的研究都被视为功能主义的产物。所有这些机构被认为提供了一种特殊的国际公共服务，那些具有潜在国际影响的技术和科技机构应该跨国去推行那些艰苦的、以科技为主导的公共项目和基础设施规划，其中起决定作用的是共同需求指数。“为一个有限目标用尽全力”是米特兰尼对功能主义的权威叙述，“通过委托某个权力机构一定的任务、必需的权力和手段，一部分权力从旧的权力机构转到了新的权力机构。随着时间的发展以及转移量的累增，权威之间的位次最终发生了转移”。功能主义理论的确可以解释万国邮政联盟、国际电信联盟、世界卫生组织、国际民用航空组织、国际原子能机构、联合国难民事务高级专员公署、联合国儿童基金会等。米特兰尼认为，这些职能机构和各种规划署的进一步发展有助于转变全球治理的性质，使其有利于持久的和平。一些学者用“任务—扩展”来描述功能需要对治理的激励，比如国际原子能机构从1957年开始提供技术援助，一直到20世纪70年代承担管理核不扩散的安全系统，承担的任务越来越敏感，最终获得了当场核查这种渗透主权的权力。雅各布森(Chanoch Jacobsen)从国际组织逐渐统一标准、创造规则、加强规则和最终有计划地负责等角度阐述了这一过程。因此，米特兰尼的功能主义创造了一个国际共同体的治理逻辑，各国提供福利的能力和水平，往往取决于一个复杂的、和平的跨越国界的职能联系网。特定的议题领域内基于技术有效的治理能力，是决定全球治理的重要解释变量。

功能主义理论在与其他理论辩论的基础上，除了解释全球性专业机构的兴起外，也推动自身进入了新功能主义理论的新阶段。新功能主义(Neo-functionalism)者理查德·哈斯曾鲜明地批判米特兰尼过分侧重技术力量和政府的技术经济职能的作用，全然忽视政治职能和权力因素，因此，他将政治和精英纳入地区一体化分析中，认为一体化的主要推动力量不是功能主义的地区制度，而是国家和地区精英与权力集团。新功能主义者认为，在政治精英和权力的推动下，通过功能的、技术的和经济的合作等“低级政治事务”可以“外溢”到“高级政治事务”，对欧洲的一体化具有促进作用。因此，新功能主义理论开始用功能主义的方法把联邦主义的高级政治目标联系起来，认为“低级政治”比如交通、基础设施、农业补助和关税政策等事务的国际合作可以促进公民权、宏观经济和货币政策、外交和防务政策等“高级政治”领域的合作，因而对欧洲经济共同体做出了乐观的解释。然而，1965年戴高乐在欧共体制造的“空椅子危机”、1973年的石油危机和1979年撒切尔夫人的保守主义行动等重挫了新功能主义的梦想。以斯坦利·霍夫曼(Stanley Hoffmann)等为代表的一批学者驳斥了新功能主义，批评他们低估了社会冲突和权力竞争，在方法论上过于依赖归纳法，错误地认为政治可以和技术分开的观点，过于相信自由主义、唯物主义和理性主义以及决定论和可转移论等观点。20世纪70年代后，人们越来越多地批评联合国机构的官僚主义、政治化、腐败和部门主义，以及预算缺乏控制和低效率等。20世纪90年代以后，联合国各专门机构职责的增长始终面临着新右派在预算控制方面的阻挠，在内部管理和人事改革方面的努力陷入了困境。在七国集团、八国集团、国际货币基金组织、世界银行等“豪华专车”竞争下，联合国这个见站就停且车厢拥挤的“国际公共汽车”的确缺乏吸引力。换言之，仅仅靠功能主义的方式无法充分解决全球治理的制度创新问题，一定存在着“政治首创者”(Political Entrepreneur)，他们有能力投资于制度的创新和规则实施的监控，“需求问题和供给问题必须一道加以解决”。迄今为止，功能主义和新功能主义尽管在一些高级政治事务上遭遇解释力的危机，但在一些低级政治的功能性事务上仍然具有比较强大的解释力。

2、利益竞争理论

全球治理的制度安排一定反映着某种类型的博弈和谈判均衡。曼瑟尔·奥尔森的研究表明，没有人可以保证创立一种能够维持全球意义高水平发展的治理安排，而仅仅关注制度本身并不能解释制度之间在效率上为什么存在着巨大差异。“奥尔森问题”要求人们对制度和治理的研究必须深入到利益谈判和利益竞争领域进行深入分析。国际研究中的现实主义理论、自由主义理论和西方马克思主义理论，尽管立场不一，但说到底都是一种基于利益竞争的理论。

现实主义理论假定国际社会是无政府状态，国家是追求国家利益的行为体，而国家利益是由国家实力决定的。汉斯·摩根索(Hans Joachim Morgenthau)、乔治·凯南(George Frost Kennan)、肯尼斯·华尔兹(Kenneth Neal Waltz)等现实主义代表人物均持有这一立场。从力量均衡论到霸权稳定论，现实主义基本上不承认全球治理的可能性，因为不存在比主权国家更高的权威，所谓的全球治理只不过是霸权的治理和国家之间战略竞争的产物而已。当然，现实主义并不必然拒绝承认道德和价值考虑在国家行为决策中的重要性，但现实主义者都反对把一个国家的命运建立在道德追求上，认为只有权力和权力竞争在国际事务中起着主导作用。因此，在现实主义者看来，全球治理的制度是虚伪的，本质上还是反映强权者的利益和意志。现实主义者也承认国际组织和国际制度的重要性，但认为这些组织在涉及经济和政治事务时，起决定作用的实体仍然是各国政府，其活动规则也操纵在国家手中，即使像欧盟这样的高度一体化组织，法国、德国等最重要的成员国仍然是其最重要的实体，技术和经济力量不会改变国家的决定性地位，尤其是在国防、外交、税收和货币领域，主权国家仍然占据支配地位。强者即公理，这是现实主义者眼中的利益竞争逻辑，也是其治理全球的逻辑。

与现实主义者不同，形形色色的制度主义者更看重“政治首创者”基于“先行者优势”(first-mover advantage)和议程控制权而启动的制度创新，以及克服“阿罗不可能定理”(Arrowʼs Paradox)和结构诱导型均衡(Structure-induced equilibrium)问题的协同和威慑策略。如果说全球治理能够实现，最有可能的领域是经济和社会领域。沃尔夫冈·赖尼克(Wolfgang Ketterle)提出了一个核心命题，认为政府的统治和治理能够相互分离，尤其是在经济事务上，它能够通过公共网络、个人团体或者各种国家级、区域级、国际级的机构来实现自己的目标。对此，新自由制度主义、新中世纪主义、跨政府主义都有其系统的理论体系。新自由制度主义仍然强调国家的重要性，但假定正式国际规制、规则和机构能够治理国际事务，其中一个重要的变量是内部成员国的顺从对国际组织效率构成的约束，来自外部民主赤字造成的社会力量的反抗以及国际制度内部的机构改革面临的艰难。说到底，新自由制度主义的创新之处在于在坚持自由原则的同时，十分看重制度对利益竞争、利益分配和行为体偏好的塑造作用。新中世纪主义则假定国家和国际体系已经被经济、技术和其他力量所侵蚀，国家主权的终结以及随之而来的权力解体，将推动无私的国际非政府组织大显身手。赫德利·布尔(Hedley Bull)认为网络时代的政府已经丧失了信息的垄断权，受到了非政府组织的挑战，集权化的结构被破坏，等级化的民族国家秩序正在被水平化的国家、非政府组织、国际组织所构成的网络所取代，促进了全球治理机制：多元化的义务感和责任心取代了以往公民对国家的一元化的忠诚，次国家、国家和超国家机构分享着对个人的权威。跨政府主义则认为在全球事务管理中，国家的管理联盟或者某些专门职能领域中的跨国合作正在取代集权化的国家政府决策，由技术专家、商业经理和公共部门官员组成的跨国网络开始负责管理这个越来越复杂的、一体化的、广泛的技术投入不可缺少的世界，技术问题和专业事务可以从政治中分离出来，成为全球治理的基础。所有这些理论家都忽视了全球治理体系必须解决的所谓“权力”问题，全球治理有关国际法和国际组织的权威在很大程度上无法回避最有实力国家的权力意志，因为权力大小对于利益分配起着至关重要的主导作用。除了权力控制和平衡外，所有全球治理体系还需要建立在社会的、政治的和经济的基础之上，需要建立保证平稳变革的机制。对于这个问题，罗伯特·基欧汉认为，将阿马蒂亚·森(Amartya Sen)的可行性能力和罗尔斯的正义概念结合起来可能是一个解决办法。为此，全球治理的制度设计至少要履行控制大规模的暴力使用、抑制非中心化行为带来的一切消极的“外部性”或“外溢”效应、为“协同博弈”提供“标的”、有效应对体系的瓦解、履行保护的责任五项职能。此外，一种可接受的全球治理制度应该是遵守负责任、参与和劝服三条原则的制度。

相比之下，马克思主义和西方马克思主义更是利益竞争理论的典型代表。这一理论的基石是假定全球治理不过是全球资产阶级的共同事务委员会而已，全球范围内的资本原始积累过程是世界政治的悲剧，全球资本主义推动建立权力结构以获取来自无产阶级和边缘地区的剩余利润。一些学者强调了资本家行为体的角色，尤其是跨国公司在这一过程中的作用，还有一些学者强调资本主义世界体系和一体化的影响，导致全球治理强化了最有权势的发达国家对南方国家的优势。马克思关于民族和殖民地、帝国主义和超级帝国主义问题的研究，以及沃勒斯坦关于世界体系的研究，都侧面折射出马克思主义对全球治理的认识，强调列强之间地缘政治竞争和地缘经济竞争。尤其是列宁关于帝国主义是资本主义发展最高阶段的论述，更是解释了帝国主义列强之间的战争以及殖民地民族解放运动的本质。二战后，西方马克思主义日益走上了一条新的道路。尼克斯·波朗查斯(Nicos Poulantzas)对美国控制论和资本主义内卷化的研究，葛兰西(Antonio Gramsci)关于文化霸权的研究以及罗伯特·考克斯(Robert W.Cox)关于生产组织及其所产生的社会阶级、国家形式与公民社会的特殊关系以及世界秩序等问题的研究，更加巩固了文化和意识形态霸权的影响力。迈克尔·哈特和安东尼奥·奈格里在《帝国》中发现全球治理的形式是一个三重金字塔：顶端是美国、工业七国以及实行君主政治的其他主要国家；其次是跨国公司和民族国家的官僚机构；最后是各种机构的集合、联合国大会、非政府组织、教堂等。迄今为止，马克思主义关于全球治理的观察依然强调资本利益及其扩张的逻辑，利益竞争仍然是其逻辑主线。

3、观念理论

在评论托克维尔的学术贡献时，阿尔伯特·赫希曼(Albert Otto Hirschman)就强调了观念和规范的意义，认为“以利益取代情感作为人类行为的指导原则，这样的社会性安排(调节)会有扼杀公民精神的副作用”。事实上，理性主义和利益考虑上的利己主义的确存在着简化社会现实的问题，道德观念、社会价值和公平互惠的规则的确影响社会行为。无数的研究表明，人们的价值观、观念和道德等因素绝不是可有可无的。为此，学界一些人非常重视价值观、信仰、信任、声誉、期待等观念性因素对全球治理的影响，被称为观念理论。与利益竞争理论相比，观念理论更重视观点建构，主要探讨何种类型的全球治理安排被相关各方认定无论在规范意义上还是在功能意义上都是合理的，以及此种理解是如何变化的。诸如此类的观念将建构全球治理的环境，塑造各个行为体的政治行为，全球治理安排的变化也被认为主要是由主导观念所塑造的。

一种观点认为，全球治理的制度性安排是由一定时期的社会主导理念和意识形态所塑造。彼得·卡赞斯坦就认为理解历史和文化情境是分析治理制度如何运作的关键所在，令人信服地解释了德国和日本在对待军事失败和经济复兴上的不同反应及其背后的历史文化情境原因。埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)也强调要把理性选择理论和认知科学的实验室试验结合起来，认为制度激励、基本的信任规范和互惠性实践都可以提供关键的合作基础。此外，罗伯特·D.帕特南对价值观、社会规范和信任等社会资本的分析，玛格丽特·E.凯克(Margaret E.Keck)和凯瑟琳·辛金克(Kathryn Sikkink)对跨国倡议网络的研究以及玛莎·芬尼莫尔对国际规范的探索，都从不同维度表明社会主导观念和价值对治理的意义。从这个意义上来说，自由主义的观念、世界主义的观念、现实主义的观念等在塑造全球治理上的影响也不容忽视。从古典自由主义在人性坚定不移的信念基础上建立起来的国内共和制、市场和自由贸易以及最小限度的国际政府等观念，到新自由主义开始强调积极的世界联邦或邦联思想，一直到冷战后形形色色的自由主义的制度主义(罗伯特·基欧汉)、结构主义(约翰·伊肯伯里)、改良主义(詹姆斯·罗西瑙)和世界主义(戴维·赫尔德)等，尽管强调的侧重点不同，但根本上都是要将全球治理建立在自由民主的原则基础之上，毋宁说在他们看来，全球治理就是自由民主的一项世界大战略。

另一种观点从反思和批判的角度强调观念的建构性影响，认为对新的特定问题的理解方式的反思和变化，也会对全球治理安排产生影响。在这一问题上，批判理论和反思理论做出了很大贡献。相比此前的解释性理论强调实证主义和理性主义，反思理论的认识论基础是后实证主义，涵盖了批评理论、后现代主义、女性理论和建构主义等，他们对权力和知识的关系、观念与利益、规范与制度等的思考，对于理解全球治理的变革具有重要启发意义。尤其是建构主义批评利益原则，认为利益不是由权力或制度塑造的，而是由身份认同界定的，国际关系所存在的社会规范结构、观念、规范和认同与全球治理安排具有互动建构关系。对建构主义者而言，世界永远是一个被演绎过的东西，全球治理也被视作社会结构观念建构的产物，是社会规范创造出来的行为模式。全球治理的变化被认为是受到人们理解方式变化或学习过程影响的结果。丁格沃斯(Klaus Dingwerth)和帕特博格(Philipp Pattberg)就认为学习和规范扩散的微观社会过程是环境领域中的新治理安排的主要引擎。在他们看来，全球治理完全是一个学习过程。这一学习过程可以在不同治理层次发生，而且在国家层次的学习可能也会导致跨国层次的学习，甚至一些企业和社会组织的学习也会产生外溢效果。

此外，观念理论还包括识别和描述治理机构周围的话语环境，以此作为理解社会行动意义的方式。这些话语环境可能被视为制度变迁的重要正当性来源。哈贝马斯话语政治的分析有助于通过推动跨国政策制定过程中的充分协商来获得更多的正当性。在哈贝马斯(Jürgen Habermas)看来，全体公民共享一种由文化建构起来的背景知识，比如民主理论认为政府的一切权力的正当性来源于被治理者的同意，就是一种共享的文化背景。哈贝马斯的话语理论用交往理性重构了这一背景知识，认为权力的正当性来自于公开沟通与集体反思的制度化程序，由此而来的问题是全球治理的制度怎样才能在协商民主的话语过程中产生，以及什么样的制度才是适应现有世界需要的。

4、历史理论

在全球治理理论解释中，还有一股强劲的历史社会学的潮流，这一学术潮流扎根于马克·布洛赫(Marc Bloch)、巴林顿·摩尔(Barrington Moore Jr.)、卡尔·波兰尼(Polányi Károly)、伊曼纽尔·沃勒斯坦(Immanuel Wallerstein)、佩里·安德森(Perry Anderson)、E.P.汤普森(Edward Palmer Thompson)、查尔斯·蒂利(Charles Tilly)、瑟达·斯考切波(Theda Skocppol)等一大批优秀学者所开创的历史社会学领域，聚焦全球治理的宏观历史研究，主要代表人物有克雷格·墨菲(Craig N.Murphy)、罗伯特·考克斯等。与功能主义强调环境和技术因素、利益竞争理论注重利益和竞争因素、观念理论看重观念和建构因素不同，历史理论更重视经济和社会领域的发展进程，认为全球治理安排的本质是宏观经济社会变化的孪生物，治理的变革是社会大转型的一部分。诚如卡尔·波兰尼在《大转型》一书中所说的那样，现代国家从此前封建国家中走出来是和现代资本主义的兴起相伴随的，现代国家与现代资本主义之间携手前进不应该被认为是国家和市场的关系，而应该被认为是一体化的社会结构。

什穆埃尔·诺厄·艾森施塔特(Shmuel Noah Eisenstadt)和佩里·安德森从较长历史演变的角度解释全球治理的可能框架。艾森斯塔德通过概念化解释历史官僚帝国的演变，阐释了治理体系“分化的水平”和“社会整合模式”。安德森则聚焦于绝对主义国家兴起的进程，重新定义了“生产的模式”和“阶级控制与阶级斗争”的模式。伊曼纽尔·沃勒斯坦和查尔斯·蒂利也分别对资本主义世界体系和资本与强制的全球性关系重构进行了细致的分析。尽管他们的侧重点不同，但都把全球治理置于宏观社会历史发展进程，将全球治理看作社会变革的产物。最典型的代表是沃勒斯坦的世界体系理论，认为现代社会变迁的实现只能放在一个由历史构筑成的世界体系中来研究。

沃勒斯坦确定单一的社会体系就是资本主义世界经济，这一体系不是此前学者所讨论的资本主义单一民族国家之间的松散联系，而是一个跨越大陆和政治的经济实体，是一个独特的包容性的社会体系。沃勒斯坦认为，现代世界体系是一个由经济、政治、文化三个基本维度构成的复合体。首先，世界经济体的雏形是产生于“延长的16世纪”(1450―1640年)的欧洲经济体，在西欧发达国家的推动下，这一体系不断向外扩张，将美洲、非洲、亚洲等世界各个国家、地区纳入体系中，最终形成了覆盖全球的一体化的资本主义世界经济体，“一体化”与“不平等”是资本主义世界经济体的两个最主要特征，呈现为中心—半边缘—边缘的层级结构。英、美等发达国家居于体系的“中心”,一些中等发达程度的国家属于体系的“半边缘”,某些东欧国家、大批落后的亚非拉发展中国家处于体系的“边缘”。“中心”拥有生产和交换的双重优势，对“半边缘”和“边缘”进行经济剥削，维持自己的优越地位；“半边缘”既受“中心”的剥削，又反过来剥削更落后的“边缘”,而“边缘”则受到前两者的双重剥削。其次，世界政治体中同样存在中心—半边缘—边缘的等级结构，并以国家主权的有限性和国家机器的强弱为划分依据。再次，世界文化体，产生于经济体需要的一种文化上的维持机制，以增进民族国家的政治凝聚力，提高经济生产的有效性；同时，世界资产阶级进行经济剥削、政治控制的需要也导致了创造统一模式的文化诉求，于是，由中心国家所推动，以西方文化为模板的普遍主义世界文化凌驾于多元民族文化之上，营造了一种全球趋同的文化氛围。中心—半边缘—边缘的层级结构再次在文化体中得到展现。通过庞大理论体系的设计和宏观世界史的描述，世界体系理论把主流派和非主流派的理论充满矛盾地融合在一起。由于沃勒斯坦对资本主义的认识和批判过于绝对，最终陷入了历史悲观主义和怀疑论的误区。

此外，克雷格·墨菲和考克斯对全球治理的变迁给出了一个新葛兰西主义的解释。在墨菲看来，治理结构和公民社会的内在逻辑是一致的，都遵循当代经济的基本规律。随着现代工业化的发展，一些国际公共联盟(比如万国邮政联盟等国际组织)相应出现，和民族国家兴起的逻辑类似，从地主阶级主导的社会集团向工商业主导的社会集团的演变，决定了国际组织的产生。国内制度和国际制度往往携手前进。当然，墨菲并没有解释在同样的社会集团主导的情况下，为什么国际制度呈现出多样性。罗伯特·考克斯认为全球治理变革必须放到全球资本主义发展的进程中才能理解。他利用历史结构分析，考察了生产、国家形式和世界秩序，认为国家既受到内部生产集团的影响，也受到世界秩序(霸权与非霸权)的制约，呈现为一个多重网络化的“遍布全球的星云”。作为资本主义霸权国家，美国有强烈的动力去扩张资本主义在全球的统治范围，全球治理机构是其保持和加强全球公司资本主义绝对优势的工具，维护的是全球资本的利益和要求，而且经常不惜以牺牲国家和社会的福利以及自然环境为代价。显然，在历史学家的眼界中，全球治理只不过是历史的天空飘过的一片白云。

三、重新构建全球治理的知识体系

为了理解现实和制定正确的政策，常常需要应用一些关于治理世界乃至全球公共事务的新知识体系。从理论上来说，治理全球公共事务不仅需要一个描述性的界定，而且需要提供一整套事关全球政治的核心问题，即一些学者所归纳的谁治理、为何治理、如何治理、治理产生什么结果(影响)。在回答这些问题的过程中，人们就会获得全球治理知识体系的基本框架。全球治理研究关注的核心问题是全球公共权威的形式、关系、活动及其发展规律，它所面对的是整个星球上错综繁杂的具体矛盾以及由此引发的各种潜在或者现实的冲突，思考的是如何在不同层次上成功化解这些不同程度的矛盾和冲突。因此，全球公共权威是一个多层次、多中心的混合物，内部各环节之间的关系是不均衡甚至是异质的，各自的活动遵循着不同的甚至彼此矛盾的政治逻辑，全球治理学的任务就是有机梳理这些错综复杂的因素，明确其边界，清晰其权能，规范其关系，塑造其体制，最终为全球政治生活秩序的和谐发展提供政治文明的规约。面对世界百年未有之大变局，全球治理研究需要超越西方理论框架的叆叇云霭，重新构建真正全球意义的新知识体系。

1、全球治理的本体论：人类命运共同体

学术研究追求精确，在研究工作中必然涉及探求的现象与本体之间是什么关系的问题。所谓本体，原是康德唯心主义哲学中的重要概念，指与现象对立的不可认识的自在之物。一般而言，在哲学研究中，本体论是学者根本世界观在理论创作时的哲学表达或反映，一般分为观念本体论和物质本体论，前者又称理念主义，后者又称物质主义。詹姆斯·罗西瑙意识到从本体论的维度考察全球治理问题的重要性，认为新的本体论必然要求新的标志来区分新时代不同于旧时代的通常含义，而处于新本体论中心的就是全球化力量和本体化的互动以及一体化趋势和碎片化趋势的叠加。可惜的是，罗西瑙并没有沿着本体论的线索进一步进行概念凝练，而是就此打住，最终将全球治理本体论概括为“分合论”:世界政治经历了从“两极”到“两枝”的演变，出现了“以民族国家为中心的无政府体系”与“多中心国际体系”相结合的“两枝”格局。随着全球化的发展，强调全球相互依存的“多中心国际体系”的地位日益突出。“两枝”世界政治在很长时期内将成为国际关系的基本格局。

事实上，沿着罗西瑙提供的理论路径进一步深入挖掘，我们就会发现：随着全球化的发展和信息社会的兴起，国际关系不再是仅仅局限于国家与国家之间的关系，而且包含社会与社会、国家与非国家行为体等众多层面的关系之总和。以往，人们在认识世界政治的时候，往往运用一个著名的“牛顿主义”比喻：把国家看作一个个的圆球，在一个凹陷的餐桌上相互碰撞。现在，情况发生了有趣的变化：不仅在原来的游戏格局中增添了非国家行为体这样的新“参与者”,餐桌上圆球相互之间如何碰撞不仅取决于圆球之间的相互运动，而且取决于餐桌结构，而且餐桌本身的结构处于变动之中，这种变动使之成为一个新的重要因素。因此，有学者称之为“后牛顿主义”。20世纪70年代以来，除了正统现实主义理论家以外，多数研究国际关系理论的学者受到20世纪后期国际相互依赖和全球化运动的影响，承认世界政治正在发生着深刻的变化。这样的变化可能是长期的历史运动过程，尽管学术界和思想界众说纷纭，但最根本的变化将自然环境重新纳入社会理论的考虑之中，将人、自然、社会统一起来，从整个星球的生态有机体的角度观察和理解社会事务，这一新的世界观更强调“整体的、综合的和内生的”发展，是“为了一切人和完整人的发展”,强调人类总体的共同利益。德国著名思想家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)提出了“风险社会”的概念，受到学术界的广泛关注。贝克强调，在风险社会里，危险不再来自外部，而是来自内部。在列举了核爆炸和因化学物质的使用造成的环境质量恶化所可能导致的种种磨难后果后，贝克断言：“在全球层面已出现了一个风险共同体，它使国界成为无意义的东西，使世界社会成为一种必要的乌托邦。”从整个星球的角度考察社会政治事务，意味着生态政治有机体原则的确立，逐渐奠定了生态学世界观的基础。

近年来，习近平主席在国内外多个场合倡导人类命运共同体理念，弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，引领人类进步潮流，明确了生态学世界观基础上的全球治理本体论。在生态学世界观看来，人—自然—社会是有机统一的整体，应该首先看重的不是个体利益的差别，而是整体的全人类利益甚至星球利益的和谐。在生态学世界观统摄之下，民族国家、跨国公司、全球公民社会、次国家政府、民族、种族、宗教等一切因素都被看成整个星球的一个具有自身合理性的有机组成部分，整个全球政治的本体是一种多中心多层次的结构，当彼此发生矛盾和摩擦的时候，注重运用不同层面的法律、制度、程序、规则和协商互动予以化解。时下不少学者提出的“协商民主”“万民法”“共识政治”“全球治理”等都在不同程度上触及这一问题。总之，生态学视野中的全球治理呈现出多领域、多层次和多样化的立体画面，已经在一定程度上改变了人们思考世界的路径，逐渐形成了“全球意识”,全球治理本质上是一种心灵政治的过程，如何引导和协调不同政治行为体的心灵认同，使之形成一种“环绕地球的电子薄膜，把世界各个角落的人们拉入一个单一的神经系统”,进而产生一种人类命运共同体意识，这是全球治理研究的主要任务，贯穿全球治理的核心线索是塑造全球心灵和全球认同。

2、全球治理的认识论：超越二分法的多元综合认识论

理解全球政治，不仅需要确立明确的本体论基础，更需要在认识论层面打破旧思维方式的羁绊。长期以来，在传统国际政治学领域，不仅存在着理念主义与物质主义的本体论对立，而且在认识论上也存在着重大的缺陷。西方国际关系理论深受这种主—客体分析思维方式的影响，一直存在着所谓的“大分界”,即在国际政治领域存在着大量的二分现象：理论/历史、归纳/演绎、水平/垂直、定性/定量、系统/行为体、国内政治/国际政治、国家/社会、新现实主义/新自由主义、工业社会/后工业社会、经济/政治、单边主义/多边主义等等，不一而足。问题的关键在于，国际政治和国内政治的二分是否一定就是合理的?在现实生活中，国内政治和国际政治是密切联系且相互运用的有机体，人为地将其割裂开来是否显得过于武断?詹姆斯·罗西瑙首先看到了这一做法存在的严重问题，称其“习惯中陷入了方法论的地域主义”(Methodological Territorialism)牢笼。其实，如果深究此种二分的根据，最终得到的是研究者自身的研究偏好甚至偏见，此种武断的割裂和人为的界分固然有其便于开展深入研究的好处，但也不能完全杜绝存在向其他人强加价值判断的嫌疑。哲学家尼采早就洞悉这一问题，他断言：所谓的理性体系，实际上就是劝诱体系，脱去假面具的真理，其实乃是尼采所谓的“权力意志”。诸如此类的问题，在国际关系理论研究领域十分普遍，从这一意义上可以认为，矗立在二分法基础上的任何理论都是有限的，都存在一定的片面性和偏见。

美国学者迈克尔·布莱彻(Michael Brecher)认为，20世纪的国际问题研究存在着一系列缺陷，包括不容忍竞争性的范式、模型、方法，研究视野比较封闭，追求研究时尚，日益明显的科学性退却，价值评估的缺失等。针对此种“有缺陷的二分法”，布莱彻强调应该运用综合和累积的方法将不同的范式、模型、方法和研究结合起来，实现理论的融合发展。在全球治理的视野内，布莱彻的建议非常具有启发性。在全球化的历史背景下，国际关系已经处于彼此密切联结的整体之中。全球化成为推动信息社会政治经济转型的主要动力，并正在重组现代社会和世界秩序，跨国界的政府和社会正在对世界进行重大的调整，国际与国内、外交与内政的界线已经不再清晰，所谓的“国内外相交事务”(inter-mestic affairs)日益成为一种新的边疆，促使政治、经济和社会的空间急剧扩大，成为影响一个社会和社区发展的决定性“转型力量”，促使世界秩序中的社会、经济和制度产生“剧变”(Shake-Out)。这是国际关系理论研究亟待做出回答的问题。国内事务和国际事务的边界模糊，直接导致国际关系内涵的扩大。国际关系除了以前主流理论讨论的政治、经济、军事等物质关系之外，信息、观念、知识、价值、思想、理论等非物质方面的关系日益重要。在全球一体化运动的场景下，国家与国家之间、社会与社会之间、群体与群体之间、组织与组织之间、个人与个人之间等多层次、多领域的关系交错重叠，种种断裂、失范、无序和无所适从的问题此起彼伏，人们亟待寻找一个认同的空间和精神的家园。于是，国家至上主义衰落之后，宗教原教旨主义、民族主义、社群主义、种族主义等种种“想象的共同体”接连出现，引发了全球性的认同危机。对于这些问题来说，采取国际政治与国内政治二分，进行行为体—结构之间的争论的理论路径，已经不能适应现实发展的要求，虽然很难说被完全否定，至少已经缩小了解释范围，不再成为主导国际政治学的普遍性理论。

总之，面对国际社会发生的巨大变化，依然沿用僵化的观念思考问题，只能得出荒谬的似是而非的结论，用这样的结论指导实践，结果可想而知。因此，人们的思维必须适应变化了的情况，从而保持常新的观念和思维方式，用以思考一切问题。全球政治时代的国际关系研究，需要综合运用多元主义的视角，如同布莱彻所言，多元主义是复兴国际关系理论研究的必要选择。只有将不同流派的理论综合起来，才能看清全球政治的全貌。换句话说，理解全球政治事务，需要将现实主义、自由主义、批判理论、建构主义、女性主义等若干理论综合起来，至少“在不同理论视角之间搭起桥梁”。其实，从多元主义综合的视角考察全球治理，也是全球治理本体论所决定的。全球治理的本体是多中心、多层次的结构，包括全球层面、区域层面、国家层面、地方层面等众多层次以及合法暴力权威空间、财富权威空间和伦理权威空间三大轴心。基于此，在理解全球治理事务的时候，就不能抓住一点仅站在一个轴心或者层面上考虑问题而不计其余，只有将几个轴心或层面上的理论逻辑结合起来，并在多元互动中把握全球政治的运行规律，才能获得全局性的认识。这就是全球治理之多元综合认识论的合理性基础。

3、全球治理的方法论：中层理论

方法论来自希腊语μεθοδολογíα,指在某种知识领域，对探索知识而作之分析的原则或做法，或者说关于获得知识的特定方法的哲学，是科学的实践。新制度主义、新现实主义及社会建构主义都是个体主义的方法论(Methodological Individualism)，也被称为“化约主义”(Reductionism)的一种形式(如马克斯·韦伯、弗里德里克·哈耶克和卡尔·波普尔),所有的公共事务通过展示它们如何由个体行动所导致而加以解释。相对应的是整体主义的方法论(Methodological Holism)，通常也叫结构主义(Structuralism)，涂尔干主张理解社会科学的实践要求集中在结构和组织原则，结构和组织原则形成社会实践，社会阶级的角色、性别的角色或种族等决定了个体的行为。

全球治理方法总体上属于个体主义的方法论，主张社会现象必须通过显示它们怎样从个体行为体产生而加以解释，但同时也可以通过历史的、结构性的方法加以解释，这实际上是一种整体性的方法论。冷战结束之后，全球治理的历史走向，迫使国际学家关注具有深远历史意义的重大国际问题，同时为繁杂的国际社会发展提供准确的理论阐释模式。面对这一现实需要，不同的方法论做出了自己的回应和努力。传统的宏观理论试图通过人、国家和国际无政府状态等范畴进行假定，在此基础上建立一种普适性的框架，并试图发现某种普遍的规律，结果只能建立起一些抽象的框架而不能对现实提供有效的解释，提供的理论太抽象和宽泛而缺乏现实说服力。行为主义和理性选择方法论虽然集中精力解决具体现实的解释问题，提高了理论的可验证程度，但得出的结论往往太琐碎和具体，很难捕捉到大历史的宏观图景。因此，全球治理的研究任务要求在方法论上将抽象的宏大理论研究和零打碎敲的微观经验研究结合起来，消除两者之间存在的学术鸿沟，弥合宏观与微观的研究裂痕，这是全球治理研究的重要路径，其可能的理论方式就是在宏大叙事理论与微观经验研究之间建立中层理论。

事实上，“中层理论”(Theories of the Middle Range)概念并非源自国际关系理论研究，而是来自于社会学。这一方法论路径首先由美国社会学家R.K.默顿于1949年在《社会理论与社会结构》一书中提出。在社会学中，中层理论原则上被应用于指导经验性调查，同时也是描述社会行为组织与变化和非总体性细节之间的中介物。中层理论是相对于著名社会学家塔尔科特·帕森斯提出的“宏大理论”和行为主义学者提出的“微观理论”而言的。然而，帕森斯的学生、社会学博士默顿却对老师醉心的无所不包的理论体系没有兴趣。他认为，构筑抽象统一理论的条件还不成熟，因为缺乏必要的理论和经验基础研究，还没有进行充分的准备工作；而只热衷于研究实际问题，也会窒息社会学。所以现代社会学的主要任务是“发展具体的、适用于有限数据的理论”即“中层理论”。所谓“中层理论”，是介于抽象的综合性理论和具体的经验性命题之间的一种理论，是一种脱离抽象层次而力图接近经验事实的功能论，所以乔纳森·特纳(Jonathan H.Turner)称之为“经验功能主义”。中层理论的意义在于架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁，其主要目的是指导经验研究，并通过经验验证有限领域中的理论问题，它并不刻意寻求对重大社会问题的终极解决方案和理论假说，而是在有限的范围内通过实证的方法寻求可以解决现实问题的理论途径和方案。20世纪60年代开始，中层理论的影响扩展至政治学领域，之后在西方政治学界盛行的政策研究、决策分析、政治文化理论、政治社会化理论、多元主义理论和集团政治理论都属于中层理论的研究范畴。

从中层理论的角度研究全球治理，可以将其概括为对全球行为体互动之动态过程的研究。在全球网络共同体的背景下，民族国家、全球市场、全球公民社会、全球精英等行为体分别奉行着不同的政治逻辑，如果单独从某一个行为体出发考察，必然陷入一种微观方法论零敲碎打的泥潭；如果从全球治理总体出发将研究建立在国家利益、权力、无政府状态等阐释性概念的基础上，就会形成一种抽象的理论框架，难以解决具体的问题。对全球治理的中层理论研究，一方面需要建立在具体的全球政治行为体及其制度化行为等经验性概念基础上，不刻意寻求对全球政治的终极理论解说，而是在有限的范围内通过分析客观的社会条件把握全球政治的逻辑；另一方面整个研究也不拘泥于特定的政治行为，而是从不同政治行为逻辑的互动中追问全球政治的内在规律，推而广之获得全球政治的一般理论。从这个意义上来说，全球治理的中层理论研究事实上是宏大理论和微观经验理论研究的综合和延伸。

200多年前，著名哲学家伯特兰·罗素(Bertrand Arthur William Russell)认为，国际关系研究的使命有两个：一是如何避免国家之间发生冲突和战争；二是如何避免大国欺负或者看不起小国。今天，全球社会的发展已经逐步跃出了传统意义上的国际关系范围，除了物质层面的国际关系之外，还产生了非物质层面的关系，比如思想观念、意识形态、社会制度、文化传统和社会习俗等，这些在悠悠历史发展过程中积淀下来的“遗迹”在全球信息社会中彼此迎面相逢，如何处理它们之间的关系，成为全球治理的一个重要领域。尤其是在世界百年未有之大变局的历史场景下，全球治理需要超越近代以来西方主导的本体论、认识论和方法论，重新构建真正全球意义的全球治理学，这才是未来全球治理研究前进的方向。